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公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)芻議
雖然公共交通在投資、設(shè)施、運(yùn)力等方面投入空前，且大中城市相繼實(shí)施的小汽車限購、限行、限外措施也在一定程度上延緩了小汽車保有、使用強(qiáng)度的過快增長，但小汽車出行的競爭優(yōu)勢并未因此而有所削弱，反而隨著緩堵戰(zhàn)略地位顯著提升而顯著增強(qiáng)。在現(xiàn)行指標(biāo)難以有效反映一座城市公交優(yōu)先水平的情況下，將小汽車相關(guān)指標(biāo)完善補(bǔ)充到評(píng)估體系中勢在必行。
一、 道路網(wǎng)是否有利于提升公交出行競爭力
道路的拓寬與提級(jí)改造、快速路連續(xù)成網(wǎng)、加快大容量公交系統(tǒng)(如軌道交通)建設(shè)等成為中國大中城市改善交通的主流舉措。道路橋梁投資占市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的比重平穩(wěn)增長，道路面積、道路里程以及人均城市道路面積增速顯著。盡管如此，顯著成就背后，以下發(fā)展態(tài)勢不容忽視。
(一) 土地利用混合不足，最后一公里出行品質(zhì)堪憂
由于封閉大院通常僅保留有限的出入口供行人進(jìn)出，公交出行的最后一公里往往因繞行被延長。此外，部分建筑底商業(yè)態(tài)與市民的一般性生活需求嚴(yán)重錯(cuò)配，導(dǎo)致大院圍合區(qū)域內(nèi)本應(yīng)充滿活力的公共空間反而淪落為利用率最低的空間單元。
(二) 高、快速路導(dǎo)向的城市開發(fā)模式削弱了公交出行的競爭力
高、快速路網(wǎng)同時(shí)對(duì)居住和就業(yè)崗位高度覆蓋，對(duì)于城市外圍圈層居住的市民而言，驅(qū)車直達(dá)中心城的主要功能組團(tuán)，相比乘坐公共交通而言具有極其顯著的效率優(yōu)勢。高、快速路網(wǎng)布局與軌道交通線網(wǎng)布局的空間關(guān)系在一定程度上削弱了公交出行的競爭力，政府在用地、資金、政策等方面給予公共交通優(yōu)先保障的效果難以顯現(xiàn)。
(三) 城市道路網(wǎng)技術(shù)特征不利于營造安心、舒適的非機(jī)動(dòng)交通環(huán)境
截至2014年底，全國城市道路平均寬度為19.39m，較1987年翻了一番，遠(yuǎn)高于國際同類城市水平(東京都的道路平均寬度僅為7.6m)。然而適宜步行、自行車通行的小路、支路疏于梳理，重視不足，在各級(jí)城市中支路網(wǎng)密度普遍低于國際同類城市。以東京區(qū)部為例，3~5.5m寬道路以及5.5~13m寬道路的密度分別高達(dá)16.3km·km-2和5.1km·km-2，以極高的路網(wǎng)密度客觀上限制了小汽車在中心城的快速通行，保障了公交出行的比較優(yōu)勢。
二、小汽車保有、使用管控
與公共交通發(fā)展的適配性問題
(一) 小汽車保有、使用相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的適配性
通過經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市民進(jìn)行小汽車?yán)硇韵M(fèi)的權(quán)力，也是目前中國城市主要使用行政手段對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理的原因之一。
(二) 停車設(shè)施供給與公共交通發(fā)展的協(xié)調(diào)性
公共交通發(fā)達(dá)地區(qū)的停車位供給并不顯著低于公共交通欠發(fā)達(dá)地區(qū)，停車位的供給與公共交通發(fā)展水平缺乏有機(jī)互動(dòng)。
(三) 停車設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與國際公交都市典范存在差距
中國城市的停車位供給標(biāo)準(zhǔn)在客觀上更有利于為小汽車出行提供“宜停”的外部環(huán)境。
(四) 城市管理終端設(shè)施匱乏，制約小汽車違章管理執(zhí)法能力
基層警員工作強(qiáng)度大、執(zhí)法難度大、巡查效率低，是城市交通綜合治理能力建設(shè)不容忽視的體制瓶頸。
三、 思考與建議
(一) 提升城市道路網(wǎng)布局與公交網(wǎng)絡(luò)布局的協(xié)調(diào)發(fā)展水平
首先，深刻領(lǐng)會(huì)公交優(yōu)先內(nèi)涵，適時(shí)修編城市交通相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范(如《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50220—95)、《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ37—2012)、地方性控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則等)，建立與城市規(guī)模、城市空間區(qū)位與功能布局、土地利用特征等相適配的規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)體系框架，確保街區(qū)尺度、功能布局、道路寬度、路網(wǎng)密度與級(jí)配結(jié)構(gòu)更有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢。
其次，研究公共交通線網(wǎng)布局與高、快速路網(wǎng)布局的協(xié)調(diào)關(guān)系，以精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的方法指導(dǎo)規(guī)劃編制，特別強(qiáng)調(diào)過境道路出入口設(shè)置與城市公共交通網(wǎng)絡(luò)在布局和功能上的協(xié)調(diào)配合，適度控制小汽車出行在城市密集地區(qū)的速度，提升公交出行的比較優(yōu)勢。
鑒于各技術(shù)等級(jí)的城市道路網(wǎng)密度，城市道路網(wǎng)級(jí)配結(jié)構(gòu)，高、快速路出入口與城市公共交通網(wǎng)絡(luò)布局的空間關(guān)系能在一定程度上反映道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及城市空間資源配置對(duì)公交出行的包容性，易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
(二) 建設(shè)城市交通出行價(jià)格生態(tài)體系，引導(dǎo)出行消費(fèi)回歸理性
圍繞公交優(yōu)先深刻內(nèi)涵，建立健全有利于引導(dǎo)小汽車消費(fèi)回歸理性的制度框架，將小汽車的保有和使用成本與其在空間占用、能源消耗、環(huán)境污染等方面社會(huì)付出的綜合代價(jià)相掛鉤。
建議開展個(gè)人數(shù)據(jù)共享機(jī)制研究，將OBD數(shù)據(jù)納入城市交通治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并形成與個(gè)人用車行為，如小汽車使用強(qiáng)度(Vehicle Kilometers of Travel,VKT)掛鉤的財(cái)稅制度，引導(dǎo)出行消費(fèi)逐步回歸理性。
(三) 以精細(xì)化的政策分區(qū)支持精細(xì)化的交通需求管理
首先，居住、商業(yè)、辦公等與OD密切相關(guān)的建筑停車位配建指標(biāo)不僅須取決于區(qū)位和用地性質(zhì)，亦須與片區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度、居住及就業(yè)崗位密度、公共交通發(fā)展水平掛鉤，推進(jìn)建筑物停車位配建指標(biāo)的精細(xì)化、矩陣化。
其次，在已有“三類政策分區(qū)”的基礎(chǔ)上，將政策分區(qū)研究推向縱深，在更小尺度的空間單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的規(guī)劃與管理。
第三，停車位供給、客觀停車數(shù)量(含違章停車)與公共交通發(fā)展水平之間的關(guān)系，也在一定程度上反映了停車系統(tǒng)建設(shè)和城市空間資源配置對(duì)公交出行的包容性，且易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
(四) 優(yōu)化交通執(zhí)法資源配置，促進(jìn)交通治理能力現(xiàn)代化
首先，在執(zhí)法權(quán)責(zé)清晰化、地圖化的基礎(chǔ)上，城市用地安排充分考慮交通綜合治理的訴求，建立與城市建設(shè)用地空間布局、人口與就業(yè)崗位空間分布、交通秩序狀況空間分布相適配的執(zhí)法設(shè)施配置指標(biāo)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃中予以保障。
其次，由城市人民政府牽頭，編辦、規(guī)劃、住建、財(cái)政、交警、交通運(yùn)輸?shù)炔块T共同參與，建立健全執(zhí)法力量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及配套的財(cái)政制度。
第三，引入社會(huì)參與，建立交警執(zhí)法的公眾監(jiān)督機(jī)制，基于現(xiàn)代化、信息化手段考核評(píng)估見警率、管事率。
為小汽車停車秩序綜合治理能力的重要反映，這兩項(xiàng)指標(biāo)易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
四、 結(jié)語
公共交通和私人小汽車交通的出行效用差是影響出行者方式選擇的決定性因素。長期以來小汽車導(dǎo)向的城市發(fā)展思路、對(duì)緩堵的重視及其營造出的宜行宜停的小汽車使用環(huán)境，極大地抬升了小汽車出行的效率與競爭力，進(jìn)而使得通過優(yōu)化公共交通服務(wù)引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇公共交通方式的難度不斷加大。
鑒于此，對(duì)城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)水平的評(píng)價(jià)，應(yīng)回歸“引導(dǎo)出行者主動(dòng)使用公共交通”的核心要義，同時(shí)考慮導(dǎo)致公共交通和小汽車交通效用差異的內(nèi)外因素及其現(xiàn)實(shí)差異，并以之作為設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)和改進(jìn)政策設(shè)計(jì)、實(shí)施的依據(jù)。
從打造非小汽車導(dǎo)向的城市出行環(huán)境的角度提出如下實(shí)施性建議：
應(yīng)防止高、快速路網(wǎng)布局在就業(yè)崗位和人口密集地區(qū)發(fā)展過度超前，削弱公交出行競爭力；
應(yīng)通過建立健全城市交通出行價(jià)格生態(tài)，讓小汽車的保有和使用成本回歸理性，引導(dǎo)出行結(jié)構(gòu)優(yōu)化；
應(yīng)建立與公交發(fā)達(dá)水平掛鉤的交通政策分區(qū)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的交通需求管理；
應(yīng)動(dòng)態(tài)優(yōu)化交通執(zhí)法資源配置，強(qiáng)化小汽車違停治理能力。